一、引言：内控是国企资产管理的 “生命线”
国有企业作为国民经济的重要支柱，其资产管理不仅关系到企业自身的可持续发展，更直接影响国有资产的安全与保值增值。截至2024年，我国国有企业资产总额已突破350 万亿元，如此庞大的资产规模，若缺乏完善的内部控制体系，极易出现资产流失、效率低下、决策失误等问题。从近年国资委通报的案例来看，超 70% 的国有资产损失事件，根源都在于内部控制环节的缺失或执行不到位。因此，聚焦资产管理领域的内部控制重点环节，识别并防范重要风险，成为当前国企深化改革、筑牢国资防线的核心任务。
二、国有企业资产管理内部控制的核心逻辑
（一）内控核心逻辑：以“全生命周期管控”实现“三重目标”
国有企业资产管理的内部控制，本质是通过“制度设计、流程规范、监督执行 、风险预警”的闭环管理，实现三大核心目标：一是资产安全目标，防范资产流失、损坏、侵占等问题；二是效率目标，提升资产使用效率，避免闲置浪费；三是增值目标，通过科学运营实现资产价值提升，助力国企履行社会责任与经济责任。这一逻辑贯穿资产“购置、使用、维护、处置、核算”全生命周期，每个环节的内控设计都需围绕“目标 - 风险 - 措施”展开。
（二）国企特性对资产管理内控的特殊要求
与民营企业相比，国企资产管理的内控设计需重点适配三大特性：
战略导向性：国企资产多服务于国家战略，内控需优先保障战略落地，而非单纯追求短期收益。例如，能源国企的油气管道资产内控，需兼顾保供稳定性与成本控制，不能因过度压缩维护成本影响国家能源供应。
强监管属性：从国资委“三重一大”决策要求到《企业国有资产交易监督管理办法》，国企资产管理需严格遵循监管红线，内控设计必须嵌入“审批权限划分”、“公开交易流程”、“审计监督”等刚性条款，避免合规风险。
资产复杂性：国企资产涵盖实物资产、无形资产、股权资产等多种类型，且跨区域、跨行业分布广泛，内控需针对不同资产类型设计差异化管控流程，避免 一刀切。
三、国有企业资产管理内部控制五大重点环节与重要风险解析
（一）资产购置环节：源头把控“决策与采购”风险
资产购置是资产管理的起点，也是内控的第一道防线。若购置环节失控，将直接导致买错资产、买贵资产、重复购置等问题，造成国有资产先天浪费。
1.资产购置环节内控核心要点
需求论证与预算管控：企业需建立“业务部门提需求-财务部门审预算-决策层定方案”的三级审核机制，确保购置需求与企业战略、产能规划匹配，且在年度预算范围内。
采购流程规范：大额资产（通常占净资产5%以上）需执行公开招标，中小额资产需通过合格供应商库选择，严禁“人情采购”、“定向采购”。
验收与入账闭环：资产到货后，需由业务、财务、技术部门联合验收，核对型号、数量、质量，验收合格后方可入账，避免“账实脱节”。
2.资产购置环节重要风险识别
决策盲目风险：未做充分市场调研与需求论证，盲目购置资产。典型案例：某省属机械制造国企2022 年为“扩产能”，未经评估行业需求变化，斥资 8000 万元采购2条高端生产线，投产后因下游需求萎缩，生产线闲置率达 70%，每年多支出维护成本 500 万元。
采购合规风险：规避公开招标，通过“化整为零”将大额采购拆分为中小额采购，或与供应商串通抬高价格。如某地方文旅国企 2023 年采购景区设备，将 1200 万元采购需求拆分为 6 个200 万元以下项目，定向授予关联供应商，最终因价格虚高被审计查处，相关责任人被问责。
验收疏漏风险：验收流程形式化，未核对资产质量与合同约定，导致劣质资产入账。例如某电力国企采购的 10 台变压器，验收时未检测核心部件，投入使用后 3 台因质量问题烧毁，造成直接损失 300 万元。
3.资产购置环节内控优化方向
（1）建立“购置需求可行性报告”制度，要求业务部门提供市场预测、产能匹配度分析、投资回报率测算等支撑材料，重大购置项目需引入外部专家评审。
（2）搭建“采购管理信息系统”，实现采购需求、招标流程、合同签订、验收入账的全流程线上留痕，系统自动拦截“化整为零”规避招标的行为。
（3）制定《资产验收细则》，明确不同类型资产的验收标准（如设备需检测运行参数、房产需核对产权证明），验收不合格的资产严禁入账，并追究供应商违约责任。
（二）资产使用环节：过程防范“闲置与滥用”风险
资产使用环节是资产价值实现的核心阶段，内控重点在于确保资产按规定用途使用、提高使用效率、防止私用滥用。国企因资产规模大、分布广，使用环节的内控漏洞极易导致资产隐性流失。
1.资产使用环节内控核心要点
资产台账与标识管理：企业应为每一项资产建立电子台账，记录资产编号、使用部门、责任人、使用状态（在用 / 闲置 / 维修），实物资产需粘贴唯一标识，实现账实对应。
使用权限管控：明确资产使用范围与权限，严禁将国企资产用于非生产经营活动（如公车私用、办公设备私用），特殊情况需履行审批手续。
使用效率监控：定期统计资产使用率（如设备开机率、车辆出车率、办公用房占用率），对闲置超 3 个月的资产启动“盘活或处置”程序。
2.资产使用环节重要风险识别
闲置浪费风险：企业资产配置与实际需求不匹配，导致长期闲置。例如某央企下属子公司 2021 年采购 50 台笔记本电脑，因部门人员调整，20 台电脑闲置超 2 年，不仅占用仓储空间，还需计提折旧，造成资产减值损失120万元。
滥用与侵占风险：内部人员将国企资产私用或侵占，典型表现为公车私用、设备转借、房产出租不入账。如某地方交通国企2023年被查处，其车队队长长期将公务用车用于个人出行，且将闲置车辆出租给外部企业，租金收入流入个人账户，涉案金额达 80 万元。
使用不当导致损坏风险：操作人员未按规程使用资产，造成资产提前报废。例如某钢铁国企的轧钢设备，因操作人员违规操作导致核心部件损坏，维修费用达500万元，且停产1个月，间接损失超2000万元。
3.资产使用环节内控优化方向
（1）推行资产责任制，将每一项资产的使用、维护责任落实到具体部门与个人，纳入绩效考核，闲置率超标的部门扣减绩效得分。
（2）运用物联网技术实现资产动态监控，如为公务用车安装 GPS 定位，实时监控行驶轨迹；为生产设备安装传感器，监控运行状态与操作记录，异常操作自动预警。
（3）建立闲置资产调剂平台，在集团内部统筹调剂闲置资产（如跨子公司调拨办公设备、共享施工机械），减少重复购置，2024 年某建筑央企通过该平台盘活闲置资产，节约购置成本 1.2 亿元。
（三）资产维护环节：长效保障“资产寿命与性能”风险
资产维护是延长资产使用寿命、保障资产性能的关键环节，尤其对于国企的大型生产设备、基础设施等，维护不到位不仅会导致资产减值，还可能引发安全事故。
1.资产维护环节内控核心要点
维护计划制定：根据资产类型与使用频率，制定年度维护计划、季度巡检计划，明确维护内容、周期、责任部门（如生产设备由设备部负责，房产由后勤部负责）。
维护过程管控：维护前需报维护方案与预算，维护中需记录维护内容、更换部件、费用支出，维护后需验收效果，确保维护有计划、过程有记录、结果有验收。
应急维护机制：针对突发故障（如设备骤停、管道泄漏），建立应急响应流程，明确应急小组、抢修方案、备品备件储备，缩短故障处理时间。
2.资产维护环节重要风险识别
维护缺失风险：未制定维护计划或计划未执行，导致资产性能下降、寿命缩短。例如某石油国企的输油管道，因未按规定进行年度防腐维护，2023 年发生泄漏事故，不仅造成原油损失100万元，还需支付环境修复费用800万元，被环保部门处罚。
维护过度风险：为规避责任，过度维护资产，造成成本浪费。如某地方国企的办公电脑，每半年就进行一次全面硬件更换，远超设备正常损耗周期，每年多支出维护费用 300 万元。
维护外包风险：将维护业务外包给无资质的服务商，导致维护质量不达标。例如某电力国企将变电站维护外包给小型工程公司，因服务商技术不足，维护后设备仍存在安全隐患，最终引发停电事故，影响居民用电。
3.资产维护环节内控优化方向
（1）建立资产维护数据库，记录资产维护历史、故障类型、维护成本，通过数据分析优化维护周期（如根据设备故障率调整巡检频率），避免过度维护或维护缺失。
（2）规范维护外包管理，建立合格服务商库，对外包服务商的资质、技术能力、过往业绩进行严格审核，维护过程中需派专人监督，维护后组织技术验收。
（3）储备关键备品备件，尤其是进口设备、专用设备的备件，与供应商签订 应急供货协议，确保突发故障时能快速更换部件，减少停产损失。
（四）资产处置环节：末端防范“流失与贱卖”风险
资产处置是资产管理的最后一道关口，涉及资产报废、转让、拍卖、捐赠等行为，是国有资产流失的高发区。国企资产处置若内控缺失，极易出现暗箱操作、贱卖资产、处置收入不入账等问题。
1.资产处置环节内控核心要点
处置审批权限划分：根据资产价值与类型，明确审批层级，小额资产（如办公家具）由部门负责人审批，中额资产（如单台设备）由企业总经理审批，大额资产（如厂房、股权）需经董事会审议并报国资委备案。
资产评估与公开交易：处置资产前需委托有资质的第三方机构进行资产评估，确定处置底价；转让、拍卖等处置行为需在国资监管部门认可的交易平台公开进行，严禁私下交易。
处置收入管理：处置收入需全额上缴企业财务，纳入年度利润核算，严禁截留、挪用、私分，处置过程中产生的费用（如评估费、交易费）需合规列支。
2.资产处置环节重要风险识别
未经审批处置风险：规避审批流程，擅自处置资产。例如某省属国企2022 年未经董事会审议，擅自将价值6000万元的闲置厂房转让给关联企业，因未报国资委备案，被认定为违规处置，资产被追回，相关责任人被撤职。
资产评估虚低风险：与评估机构串通，故意压低资产价值，导致资产贱卖。如某地方文旅国企 2023年处置景区酒店，评估机构将酒店价值从 1.2 亿元虚低至8000万元，最终以9000万元转让给第三方，造成国有资产损失3000万元，评估机构与企业相关人员均被查处。
处置收入流失风险：处置收入不入账，形成小金库。例如某国企处置报废车辆，将变卖收入50万元存入个人账户，用于部门福利发放，被审计发现后，资金被追回，相关人员被党纪处分。
3.资产处置环节内控优化方向
（1）搭建资产处置管理系统，实现处置申请、审批、评估、交易、收入入账的全流程线上审批，系统自动校验审批权限，未经审批的处置申请无法提交。
（2）建立资产评估机构备选库，通过公开招标确定合作机构，处置资产时随机抽取评估机构，且评估结果需经企业内部审计部门复核，防止评估虚低。
（3）加强处置收入核查，财务部门需将处置合同、交易凭证、银行回单进行核对，确保处置收入全额入账，审计部门定期对处置收入进行专项审计。
（五）资产核算内控：数据保障“账实相符与信息真实”风险
资产核算是资产管理的数据中枢，通过财务核算反映资产的价值变动、数量变化，为资产管理决策提供依据。若核算环节内控缺失，将导致账实不符、资产虚增虚减、财务信息失真，影响国企资产负债表的真实性，甚至误导监管部门与投资者。
1.资产核算环节内控核心要点
初始计量规范：资产入账时需按会计准则准确计量，如外购资产按采购成本 + 运输费 + 安装费入账，自建资产按建造成本 + 资本化利息入账，避免计量错误。
后续计量与折旧计提：根据资产类型确定折旧方法（如年限平均法、工作量法）与折旧年限（如设备折旧年限 5-10 年，房产折旧年限 20-50 年），按时计提折旧，确保资产价值准确反映。
定期盘点与对账：每年至少进行一次全面资产盘点，由财务部门、资产管理部门、业务部门联合参与，盘点结果与财务账目核对，差异需查明原因并调整，实现 “账实相符”。
2.资产核算环节重要风险识别
初始计量错误风险：资产入账时漏记相关成本，导致资产价值虚低。例如某建筑国企自建厂房，将建设过程中的监理费、设计费未计入建造成本，直接计入当期费用，导致厂房入账价值少计800万元，影响资产负债表真实性。
折旧计提不当风险：未按规定计提折旧或随意变更折旧方法，导致资产价值失真。如某制造国企为美化利润，对生产设备暂停计提折旧，两年内少计折旧费用1200万元，被税务部门查处并补缴税款。
账实不符风险：未定期盘点或盘点流于形式，导致账有实无、实有账无。例如某贸易国企 2024 年盘点时发现，账上记录的3000万元大宗商品因仓库管理混乱已丢失，但财务部门未及时核销，仍挂账存货，造成资产虚增3000万元。
3.资产核算环节内控优化方向
（1）制定《资产核算细则》，明确不同类型资产的初始计量范围、后续计量方法，财务人员需经专项培训后方可负责资产核算，避免因专业能力不足导致核算错误。
（2）利用财务与资产管理系统对接，实现资产台账与财务账目自动同步，资产购置后自动生成固定资产卡片并入账，资产处置后自动核销账目，减少人工操作误差。
（3）强化盘点结果应用，对盘点发现的差异（如资产丢失、损坏），需明确责任部门与责任人，制定整改措施（如丢失资产需报案追查，损坏资产需维修或报废），并将整改情况纳入部门考核。
四、国有企业资产管理内控优化的典型案例实践
（一）案例背景：某能源央企资产管理内控优化实践
某能源央企是国内领先的油气生产与销售企业，资产总额超 8000 亿元，涵盖油气田、输油输气管道、炼化厂、加油站等各类资产，分布在全国 29 个省区市及海外 15 个国家。2021 年之前，该企业存在资产台账混乱（账实不符率达 12%）、设备维护缺失（年均因设备故障导致停产损失超 3 亿元）、资产处置不规范（2020 年因违规处置资产被国资委通报）等问题，内控体系亟待优化。
（二）内控问题诊断：多环节风险叠加暴露体系漏洞
制度层面：内控制度未覆盖海外资产，且针对管道、炼化设备等专业资产的维护流程缺乏差异化设计，导致海外资产失管、专业设备维护一刀切。例如海外油气田的钻井设备维护仍沿用国内流程，未考虑当地气候、技术人员资质等差异，设备故障率比国内高 30%。
执行层面：采购环节存在人情供应商，2020 年抽查发现 3 个大额采购项目的供应商资质不达标，其中 1 家供应商无油气管道生产许可证却中标 1.2 亿元项目。资产使用环节未落实责任制，部分加油站的加油设备因操作不当频繁损坏，2021年全年维修费用超 5000 万元。
监督层面：内部审计仅覆盖国内资产，海外资产未纳入审计范围；审计手段传统，依赖人工核对台账，效率低下，2021 年审计部门耗时3个月才完成国内10 家子公司的资产核查，无法及时发现风险。
五、未来展望：国有企业资产管理内控的发展趋势
随着国企改革深化、数字化技术普及及监管要求趋严，未来国有企业资产管理内控将呈现三大发展趋势：
（一）内控范围从“实物资产”向“全类型资产”延伸
当前国企内控重点多集中于实物资产，而对无形资产（如专利、数据资产）、股权资产（如参股公司股权）的管控仍存在薄弱环节。未来，随着《企业数据资产相关会计处理暂行规定》等政策的落地，数据资产将正式纳入国企资产管理范畴，内控需针对数据资产的采集、存储、使用、交易设计专项流程。
（二）内控手段从“人工管控 向“智能防控”升级
随着人工智能、物联网、区块链技术的成熟，国企资产管理内控将实现被动应对向主动预警的转变，通过物联网设备实时采集资产运行数据，结合 AI 算法预测风险。
（三）内控目标从“风险防控 向“价值创造”拓展
传统内控的核心目标是防范风险，而未来国企资产管理内控将更注重风险防控与价值创造并重。通过内控优化提升资产使用效率（如闲置资产调剂、共享使用），实现资产保值增值。
